『현대 북한의 식량난과 협동농장 개혁』은 북한 체제의 존립을 위협하는 오랜 난제인 식량 문제의 역사와 현황을 다룬 책이다. 국내의 권위 있는 북한 전문가로서 북한을 여러 차례 방문해 농업 실태를 조사한 저자는 그동안 목격한 자료를 바탕으로 이 책을 집필했다. 북한은 ‘토지를 비롯한 생산수단을 통합하고 공동노동에 기초해 농업생산을 하는 사회주의적 집단 경영 농장’을 뜻하는 ‘협동농장(協同農場)’을 오랫동안 고수해왔다. 그러나 이제 여러 문제점을 안고 있는 이 오랜 농업생산 방식을 개혁하지 않고서는 식량난을 해결하기 어려운 지경이 되었다.

저자 : 남성욱 저자 남성욱은 고려대학교 북한학과 교수(2002~현재) 겸 행정대학원장(2016~현재) 국방부 정책자문위원(2014~현재) 법무부 법무연수원 통일관계 자문교수(2014~현재) 중소기업중앙회 통일경제위원회 공동위원장(2014~현재) 고려대학교 아세아문제연구소 북한연구센터장(2014~현재) 민주평화통일자문회의 사무처장(차관급)(2012~2013) 국가안보전략연구소 소장(차관급)(2008~2012) 기상청 남북관계 자문위원(2007~현재) KBS 북한문제 객원해설위원(2005~현재) 한국관광공사 남북관계자문위원(2005~현재) 남북경제연구원장(사)(2004~현재)

1장북한 농업의 현황과 정책 방향 1. 북한 농업의 현황 2. 최근 북한 농업정책 추진 방향 3. 북한 곡물생산과 소비의 역사적 고찰 2장북한 농업정책의 추진과 협동농장체제 도입 1. 북한 농업 발전과 협동농장체제 도입의 불가피성 2. 1946년 토지개혁의 의의와 협동화 3. 북한의 농업협동화 정책 3장1964년 “사회주의농촌문제에 관한 테제”와 협동농장 운영 개혁 1. “테제”의 일반적 해석과 협동농장 운영 2. “테제” 발표의 배경과 협동농장 운영 개선 3. 농업협동화와 농정조직 구축 정책 4장북한의 협동농장 거시적 운영 조직 및 미시적 운영 정책 1. 북한 협동농장의 거시적 현황 2. 협동농장의 재산과 소유 3. 협동농장 조합원의 의무와 권리 4. 협동농장의 기능별 조직 5. 협동농장의 영농자재 조달공급체계 6. 협동농합의 영농자금 조달공급체계 7. 북한의 분배 체계 5장협동농장 운영체제와 규약의 변화 양상 1. 농업법 제정과 협동농장 운영체제 변화 2. 국영농장의 신설 증가 3. 협동농장규약기준 적용의 이완 4. 협동농장 생산·분배 제도의 변화와 효과 5. 1996년 분조관리제와 농장원의 영농행태 6. 1996년 분조관리제의 문제점과 향후 전망 7. 생산성 증대 목적의 제도 6장북한의 주체농법과 협동농장 운영체제 1. 주체농법의 의의 2. 주체농법 대두의 시대적 배경 3. 주체농법의 철학 4. 주체농법의 내용과 협동농장 운영 5. 주체농법의 문제점과 향후 방향 7장협동농장 운영과 곡물생산함수 분석 1. 북한 식량난 원인 분석과 기존 연구 검토 2. 곡물생산함수를 통한 회귀분석 3. 곡물생산함수에 대한 회귀분석 결과 4. 협동농장체제와 개별 투입 요소에 대한 논의 5. 곡물생산함수 분석과 식량증산을 위한 대책 8장협동농장 개편 방향과 가족농의 역할 증대 1. 북한의 협동농장 개편 가능성 2. 현행 협동농장 운용체제의 한계와 개선 방향 3. 가족농의 역할 9장북한 협동농장과 중국 및 구소련 협동농장 비교분석 1. 중국 인민공사의 운영 형태와 개혁 내용 2. 인민공사의 운영 형태 3. 인민공사의 개혁 내용 4. 소련 콜호스의 운영 형태와 개혁 내용 5. 제2단계 개혁: 시장경제로의 체제전환 6. 북한 협동농장과 중국·소련의 비교 10장북한 협동농장체제의 개혁 방향과 대응 방안 1. 향후 협동농장 개혁 여건과 방향 2. 협동농장 개편의 기본 원칙 3. 협동농장의 개혁 방향 4. 북한 농업개혁과 남북 농업협력 5. 협동조합 재건과 남북한 농업협력 방향 11장7·1 경제관리개선조치와 농업개혁 1. 7·1 조치와 북한 경제 2. 물가인상: 국정가격과 농민시장 가격의 비교분석 3. 임금 인상의 원칙과 목적: 직종별 차별화와 근로의욕 제고 4. 임금과 물가 인상에 따른 생산·소비 행태의 변화와 사회적·경제적 함의 5. 7·1 조치의 평가와 향후 개혁추진 전망 6. 7·1 경제관리개선조치와 농업개혁 12장김정은 집권 이후 농정과 향후 전망 1. 김정은 집권 이후 농정의 내용과 식량수급 실태 2. 김정은 시대 농업개혁 평가: 6.28 조치와 5.30 조치 3. 북한의 농업경제특구와 복합농촌단지 건설

미국 국제식량정책연구소(IFPRI)는 2015년 8월 공개한 [2015년 세계식량정책 보고서]에서 북한의 토지 생산성이 지난 2012년 1헥타르당 1450달러로 남한의 25% 수준에 머물렀다고 밝혔다. 북한의 토지 생산성은 1990년 1헥타르당 1532달러를 기록한 이후 지속적으로 감소하고 있다. 아시아 국가 중 1990년 이후 토지 생산성이 감소 추세에 있는 국가는 북한이 유일하다. 농업 인구 1인당 노동 생산성에서도 남북한 격차가 크게 벌어졌다. 1961년 남북한의 노동 생산성은 모두 1인당 500달러 수준으로 비슷했지만, 2012년 북한의 노동 생산성은 남한(9063달러)의 7분의 1 수준에 불과한 1233달러를 기록했다. _5쪽

북한 농업은 1946년 토지개혁과 1958년 농업협동화를 통해 일대 전환을 맞이했다. 토지개혁은 북한 사회주의의 사회경제적 토대를 형성한 기본이다. 현재 북한의 농업생산은 협동농장과 국영농장이라는 집단화된 생산조직이 90% 이상 전담한 상태로 이뤄지고 있다. 협동농장은 리(里) 단위 기본 생산조직으로 전국에 3000여 개가 있으며 북한 전체 경지면적의 90%인 180만 헥타르, 농업생산의 80%를 담당하고 있다. 반면 국영농장은 지역 단위에 제한되지 않은 생산단위로 육묘와 축산 등 국가 소요 농축산물의 생산을 담당하고 있다. 결국 텃밭이나 뙈기밭 등을 제외하고 협동농장은 사실상 북한 농업을 책임지는 생산단위들이다. 따라서 이들 협동과 국영농장 운영 체계를 정확하게 이해하지 않고서 북한 농업생산을 정확하게 이해하는 것은 불가능하다. _24쪽

북한은 1994년 김일성이 사망하기 전까지 1990년 이후 악화된 경제난을 극복하기 위해 여러 정책을 추진했고 김정일 역시 경제 문제 해결을 정책 추진의 제일 과제로 삼았다. 특히 북한은 1999년, 2000년, 2001년, 2002년에 이어 2003년 신년 공동 사설을 통해서도 “강성대국의 영마루로 총진군해가는 대담한 공격전의 해, 거창한 변혁의 해”로 설정하고 경제건설이 강성대국 건설의 가장 중요한 과제임을 강조했다. 구체적으로 인민경제의 모든 부문에서 생산 정상화, 인민생활의 안정과 향상을 경제건설의 기본 과업으로 제시했다. 김정일은 이러한 정책에 대한 당국의 의지를 과시하기 위해 2003년 1월부터 10월까지 경제 부문 현지지도를 예년보다 대폭 증가한 수치인 20회 이상 실시했고, 곡물생산량 부진에 따른 식량 부족 사태를 해결하기 위해 농민들의 증산을 독려하고 있다. 또한 7·1 경제개선관리조치에 대해서도 각종 보도 매체를 통해 선전 활동을 강화하는 등 북한 주민들의 생산 의욕을 자극하고 있다. _25쪽

1948년에 정권이 창립된 이래로 북한의 식량 부족이 일시적인 현상인지, 만성적인 현상인지를 북한 내부 자료와 식량 수출입 통계를 통해 파악했다. 북한은 1946년 토지개혁, 1953~1958년간 협동농장화, 1964년 “사회주의농촌 문제에 관한 테제” 발표 등 자급자족을 목표로 한 증산 농정을 적극 추진해왔으나 식량 부족이 계속적으로 발생하곤 했다. 기본적인 식량 생산기반이 취약한 상태에서 높은 인구증가율은 식량 수급을 계속 불안하게 만들었다. (중략) 북한은 식량 부족이 절대적으로 부족한 것이 경지면적 때문이라며 대규모 국토 확장을 추진해왔다. 이러한 예로서 자연개조 5대 방침(1976년)과 4대 자연개조 사업(1981년)을 들 수 있다. 이러한 사업들을 전개한다는 것은 북한의 식량 부족이 더 이상 여타 농업정책만으로는 해결되지 못하는 상황으로 갔다는 것이다. _47쪽

북한 농정의 흐름으로 볼 때 새로운 농정의 필요성이 대두된 1970년대 중반에 주체농법이 발생했다고 평가하는 것이 타당하다. 그 논거 중 하나는 북한의 다른 정책과 마찬가지로 주체농법도 김일성의 현지지도의 산물이라고 강조했다는 것이다. 주체농법과 관련한 현지지도는 1973년에 이루어졌다. (중략) 김일성은 이러한 현지지도에서 파악한 농촌의 실태에 기초해 1973년 1월 8~9일간 당 중앙위원회 정치위원회를 소집하고 농촌경리를 더욱 강화 발전시킬 과업을 제시했다. 또한 1973년 1월 17일부터 현지지도를 계속하면서 작물 재배방법을 연구했다고 한다. 따라서 구체적인 주체농법은 1973년에 제기되었다고 볼 수 있다. _181쪽

북한은 식량난을 타개하기 위해 어떤 노력을 해왔나? 김정은 정권은 ‘새로운 돌파구’를 열었나? “북한, 협동농장 개혁으로 식량난 해결을 모색하다” 2016년, 북한은 또다시 유엔이 지정한 식량부족국가가 되었다. 지난해 봄에 극심한 가뭄을 겪은 북한은 외부 지원이나 수입으로 식량 부족량 44만 톤가량을 확보해야 하는 상황에서, 핵과 미사일로 대북제재까지 겹치자 더욱 빈궁한 지경에 놓이게 되었다. 이 책은 북한 체제의 존립을 위협하는 오랜 난제인 식량 문제의 역사와 현황을 깊이 있게 다루었다. 북한은 ‘토지를 비롯한 생산수단을 통합하고 공동노동에 기초해 농업생산을 하는 사회주의적 집단 경영 농장’을 뜻하는 ‘협동농장(協同農場)’을 오랫동안 고수해왔다. 그러나 이제 여러 문제점을 안고 있는 이 오랜 농업생산 방식을 개혁하지 않고서는 식량난을 해결하기 어려운 지경이 되었다. 국내의 권위 있는 북한 전문가로서 북한을 여러 차례 방문해 농업 실태를 조사한 저자는 그동안 목격한 자료를 바탕으로 이 책을 집필했다. 북한의 식량난은 통일 이후에도 한국 농업의 큰 부담이 될 것이다. 그런 면에서 대북 식량지원과 같은 단발적인 구난책에서 더 나아가 협동농장 개선이라는 근본적인 대안을 모색한 이 책은 역사적 의의를 갖는다. 그간 발표되었던 김정은 신년사와 북한 내부 자료를 다각도로 분석한 이 책을 통해 2016년 북한의 식량 현황을 자세히 살펴볼 수 있을 것이다. ‘제2의 고난의 행군’을 맞게 된 북한 굶어 죽을 위기에 처한 북한의 농업 실태를 분석하다 북한의 잦은 미사일과 핵 실험으로 국제사회가 끝내 등을 돌렸다. 중국은 “원조한 식량을 받아먹은 배은망덕한 북한”이라고 강하게 비판하는가 하면, 한·미 6자회담 수석대표 협의에서는 대북제재가 다시금 강력하게 협의되는 등 국제사회의 적극적인 북한 압박이 이어지고 있다. 1990년 무렵, 독일이 통일되고 소련이 해체되면서 북한도 곧 붕괴할 것이라는 설이 지배적이었다. 당시 북한 붕괴설이 떠돈 데에는 ‘북한의 극심한 식량위기’도 한몫했다. 북한은 1990년대 중·후반에 극심한 가뭄과 국제 제재로 주민 수백 명이 굶어 죽는 ‘고난의 행군’ 시기를 겪어야 했다. 이후 북한은 핵과 미사일로 국제사회를 위협하며 핵 협상 때마다 식량 지원과 에너지 제공 등 ‘계획한’ 각종 이익들을 챙기면서 근근이 식량 위기를 모면해왔다. 김정은 집권 이후에는 운 좋게 별다른 자연재해가 일어나지 않자, 북한은 식량 생산에 강한 자신감을 보이며 위험한 미사일 놀이를 반복했다. 그러다 2015년 지독한 가뭄을 겪으며 식량 생산에 큰 차질을 빚게 된 것이다. 내부적으로 마땅한 해결책이 있는 것도, 외부의 지원을 받을 수 있는 상황도 아닌 북한은 어떻게 이 위기를 극복해야 할까? 북한의 식량난과 농업 실상에 대한 체계적인 분석이 절실한 때에 고려대학교 북한학과 교수이자 국방부 정책자문위원 및 법무부 통일관계 자문교수인, 북한 전문가 남성욱 교수는 북한의 농업에 관한 개정판을 새로 출간했다. 북한의 농업정책 역사와 실태를 심층 분석했던 이 책의 초판에 김정은 집권 이후의 내용을 새로 추가해 개정판으로 냈다. 이 책은 총 12장으로 구성되어 있다. 1장부터 3장까지는 북한 농업의 현황과 정책 방향을 소개하고 협동농장체제에 대해 시기별로 9단계로 나누어 상세히 살핀다. 4장과 5장은 협동농장의 거시적·미시적 운영 방식들과 협동농장 규약의 변화 양상을 짚었으며, 이어서 6장, 7장, 8장은 북한의 주체농법과 함께 협동농장의 문제점과 개편 방향을 다룬다. 9장, 10장, 11장은 북한의 농법과 중국·구소련의 농법을 비교분석하면서 좀 더 자세한 농업개혁 방법을 알아본다. 마지막 12장은 이번 개정판에서 새롭게 추가된 장으로, 김정은 집권 이후의 농정과 향후 전망에 관해 상세히 다루었다. 김정은이 발표한 6·28 조치와 5·30 조치의 내용을 중점적으로 다루면서 김정은 시대의 식량수급 실태를 분석했을 뿐만 아니라, 책의 맨 뒤에 북한의 농업 과정을 연대순으로 정리한 연표와 북한의 내부 자료들 전문을 실어 독자의 이해를 도왔다. 북한은 자국의 식량난에 어떻게 대응했나 김일성과 김정일 시대의 ‘식량난 자구책’ 역사를 정리하다 북한은 1946년에 토지개혁을 단행하고 이후 집단농장화를 시행해 남한보다 빠른 속도로 농업생산량을 증가시키면서, 일찍이 1950년 전후에 풍족한 식량 자급 기반을 마련했다. 그 후 1954년 4월, 농업생산력을 높이기 위해 생산수단 공동 이용, 농작업의 공동 실시 등 농업 전반에 관한 협동화를 실시했고 1958년에 ‘사회주의적 농업 방식’을 완성했다. 이때 구축된 협동농장체제가 오늘날까지 이어져온 것이다. 그러나 사회주의적 방식이 갖는 고질적인 문제들은 농업생산 능력을 감퇴시켰고, 그렇지 않아도 척박한 산악지대에 지력 소모가 심한 옥수수를 대량 재배하면서 일시적인 식량 증산만 거두었을 뿐 장기적으로는 극심한 지력 고갈을 겪었다. 그 결과 북한의 농업생산량은 1970년대부터 감소하기 시작했고 매해 자연재해가 거듭되자 1990년대에 식량 위기가 극에 달하게 되었다. 저자는 고난의 행군 시기까지 곪아 있던 협동농장의 문제들을 짚었는데, 그중 몇 가지는 ‘농민들의 자발적인 뜻’에 근거한다는 협동농장의 본래 취지가 변질되어 ‘관리일꾼들의 횡포’가 나타난 것과 ‘중앙집권적 관리와 경직된 지도체계’ 등이다. 북한은 협동농장을 개혁하고 식량난을 극복하기 위해 대규모 토지정리 사업을 단행하고 농민시장을 활성화하는 등 자구책을 펼쳤으나 식량난은 김정은 체제가 시작된 후에도 계속되고 있다. 김정은 집권 이후, 무엇이 달라졌나 집단생산 체제에서 2~3가구 중심의 개인생산으로 바뀌고 있지만, 식량난은 여전히 심각한 상태 2011년 12월 30일, 김정은이 3대 세습 지도자로 권좌에 오르면서 김정은 시대의 농정이 새롭게 제시됐다. 김정은 정권의 농업정책을 한마디로 표현하면 ‘사회주의 협동농장체제의 비효율성을 제거하는 것’이다. 김정은은 2012년 6·28 조치와 2014년 5·30 조치 등을 통해 협동농장을 개혁하기 위한 의지를 꾸준히 피력해왔는데, 김정은 집권 이후에 농업 부문에 나타난 변화 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 대규모 집단생산에서 2~3가구의 소규모 개인생산 형태로 영농 단위구조를 변화시키는 데 주력한 것이다. 이는 개인의 영농의욕을 고취함으로써 농업생산에 활력을 꾀하려는 시도이다. 그러나 이러한 ‘혼합개인농’ 형태는 아직까지 제한적으로 시행될 뿐이다. 둘째, 지대별 실정에 맞게 다수확 품종을 심는 ‘적기적작’, ‘적지적작’ 방식을 탄력적으로 시행하는 것이다. 경직된 주체농법 방식을 탈피함으로써 단위면적당 생산성을 높이는 데 주력했다. 이 외에도 여러 방책을 내놓았지만, 마지막으로 언급할 것은 가뭄과 홍수 등 자연재해에 대비하는 농업 기반 정비에 역점을 둔다는 점이다. 북한의 기상이변에 따른 농업재해는 평균 3~4년에 한 번씩 발생할 정도로 잦은 편이다. 김정은 정권은 결국 안정적인 농업생산을 유지하기 위해서 기상재해를 최소화하는 방책을 튼실하게 구축해야 함을 절실히 깨달은 셈이다. 김일성이 역설했던 ‘이밥에 고깃국과 비단옷, 기와집’이라는 그들의 이상(理想)이 김정은 시대에 실현될지는 지켜봐야 할 문제다. 김정은은 다양한 자구책을 마련하고 있으나 지금까지의 상황을 보면, 북한의 식량난은 앞으로도 고질적이고 구조적인 미완의 문제로 남을 듯하다. 통일을 미래 계획에 항상 염두에 둔 한국도 북한의 식량 문제와 농업정책에 관심을 가지고 알아야 할 것이다. [책속으로 추가] 북한의 식량 부족은 농부들의 생산 의욕을 감퇴시키는 집단농장제도 자체에서 비롯되었다는 주장이 있다. 북한은 1948년 정권 창설 이래로 수년에 걸쳐 농업과학원 등 연구기관이 곡물생산기술 및 종자 등을 개발해 큰 성과를 거두었다. 그러나 시간이 지나면서 집단농장제도의 생산성이 하락하고 있다. 사회주의 계획경제 국가의 농업생산량은 투입 요소의 사용량을 줄이지 않더라도 시간이 지나면서 감소하는 경향이 있는데, 이는 광의로는 농업정책, 협의로는 생산과 분배 체계에 문제가 있기 때문이다. 즉 농업생산투입 요소의 단위당 한계생산량이 감소하기 때문이다. 북한은 집단농장의 공동생산에 따른 농민들의 생산 의욕 감퇴를 막기 위해 1960년대에 작업반우대제와 분조관리제(1965)를 도입했다. 이러한 제도들은 협동농장에서 생산단위를 축소해 개인의 생산 의욕을 높이기 위한 것들이다. _207쪽 통일과정 및 통일 이후 북한 지역 협동농장의 개혁은 매우 중요한 과제이며 특히 농지의 사유화와 개인농 도입문제는 여타 산업의 사유화와는 다른 의미를 지닌다. 농지사유화의 대상 선정이 통일국가의 주체를 선정하는 작업으로 연계될 수 있기 때문이다. 현재 북한 농지면적의 약 90%를 차지하고 있는 협동농장 개편은 이러한 의미에서 단순히 협동농장에 국한된 개편이 아닌 북한 농업의 전체적인 개혁이라고 할 수 있다. 협동농장의 구조를 개혁하는 데 수많은 제약과 조건이 뒤따를 것이다. 남북한 통일 시 농업 부분만이 아닌 북한 전체에 대한 통일정책과 농업 부분에서의 정책이 서로 연관성 있게 진행되어야 함은 물론이거니와 농지사유화에서도 기타 산업 부문의 사유화 형태와 속도에 따라 전체적인 맥락 속에서 농지사유화와 개인영농체계가 도입되어야 할 것이다. _326쪽 북한 협동농장 개혁은 앞에서도 언급했듯이 통일국가의 농업주체를 선정하는 중요한 작업이라고 할 수 있다. 또한 농업비중이 큰 북한에서 협동농장의 개혁은 타 산업의 개혁과 밀접한 연관성을 가질 수밖에 없다. 따라서 협동농장 개혁은 농업 부문만의 개편이 아닌 북한 전체 산업의 개혁과 맥락을 같이하는 범위 내에서 이루어져야 할 것이다. 물론 농업 부문을 특수한 산업으로 처리하여 사유화 시 기타 다른 산업과 차별화된 정책을 수행하는 것도 예상할 수 있으나, 기본적인 개혁 형태나 속도 등은 북한 경제개혁의 전체적인 계획에 맞추어 진행되어져야 할 것이다. (중략) 남한 측 입장에서 북한 정권이 수용할 만한 협동농장 개편 방안을 비료 등 농자재 지원과 함께 제시하는 것이 효율적인 남북 농업협력 방안이 될 것이다. 북한의 군 단위 협동농장을 남한의 군 단위 농촌행정기관과 연계시켜 민간차원에서 접근하는 방안도 추진되어야 한다. 농자재 지원이 군의 협동농장 운영에 어떤 효과를 주는지 알아보고 농자재 지원을 통해 가족단위의 소규모 분조의 역할을 강화하는 대책도 모색해야 한다. 농업협력은 비료지원과 같이 대규모로 정부 차원에서 이루어지기보다 소규모로 북측의 협동농장과 남측의 지역단위 민관합동기관이 참여하는 방식으로 추진되어야 할 것이다. _332~337쪽